RWS: “Aanbestedingen Margriettunnel conform Aanbestedingswet”, geen calamiteitenregeling aanbestedingen

Minister Madlener van Infrastructuur en Waterstaat heeft een op 9 september reactie gestuurd over het aanbesteden bij calamiteiten. Dat is in antwoord op kamervragen van PvdA-kamerlid De Hoop, over de Margriettunnel bij de A7, ten zuiden van Sneek. Het bezwaar van de Hoop op de handelswijze van Rijkswaterstaat betrof de noodzaak tot onderhands gunnen terwijl er een half jaar zit tussen het ontstaan van de calamiteit (december 2022) en het onderhands gunnen van het werk (juni 2023).

Uit de bijbehorende beslisnota blijkt dat RWS van mening is dat bij het gunnen van de Margriettunnel conform de aanbestedingswet gehandeld is. “Enerzijds was er noodzaak voor een spoedig herstel, maar ook de benodigde techniek voor de herstelwerkzaamheden maakte dat er maar één geschikte kandidaat was” Volgens Rijkswaterstaat is de opdracht niet duurder verstrekt dan noodzakelijk. Follow the money beweert, dat door het onderhands gunnen de opdracht duurder is uitgekomen dan als was aanbesteed.

Aanbestedingsnieuws heeft er tot ergernis van iedereen toch nog wel een feit over te melden. Feit is, dat er voor algemene inkopen geen calamiteitenregel is gegeven. De Europese aanbestedingsregelgeving houdt in het geheel geen rekening met spoed en calamiteiten. Omdat de kabinetten onder Mark Rutte een adagium voor

EU-regelgeving hanteerden om “geen landelijke koppen” toe te voegen, is er in tegenstelling tot andere landen waar overheidsinkopen meer via het bestuursrecht dan via privaatrecht worden geregeld, geen calamiteitenregeling over wanneer en hoe in te kopen bij spoed.

De eigenlijke vraag waar de Tweede Kamer zich over had moeten buiten is dan ook niet “of er wel volgens de regels is aanbesteed”; De vraag is juist: is er bij de Margriettunnel sprake van een onveilige situatie daar de calamiteit pas binnen een half jaar tot een uitvraag heeft geleid. Komt deze aanlooptijd van een half jaar bij een calamiteit vaker voor en is dat wel afdoende? Kan het zijn dat er bij calamiteiten, bijvoorbeeld bij een structureel gebrek aan materiële kennis bij Rijkswaterstaat, meerdere aanbestedingen moeten worden uitgezet, die op elkaar moeten wachten? Want dan kan er bij calamiteiten een gestapeld inkoopprobleem gaan ontstaan (dat er meer dan alleen voor de calamiteit moet worden ingekocht, maar ook -bijvoorbeeld- een kennismedewerker moet ingehuurd en moet dat dan ook weer met een aanbesteding?).

Tegen deze achtergrond bekeken geeft de brief van Minister Madlener wel een antwoord op wat de feitelijke situatie was, er kwamen tunnelmoten boven. Van Hattum en Blankevoort had direct mensen beschikbaar, maar op een half jaar is dat moeilijker voor te stellen dat concurrenten dat niet zouden kunnen hebben en de opdracht had moeten worden aanbesteed. Dat wordt het echter wel op het moment dat wordt meegenomen dat Van Hattum en Blankevoort een gepatenteerd boorsysteem kon inzetten om tegen de grondwaterdruk in – onder de constructievloer – te kunnen boren in de bodem. Door dergelijke technieken is de patenthouder monopolist en heeft een aanbesteding geen zin.

Hier toont zich het belang bij goed opdrachtgeverschap om kennis ook zelf in huis te hebben, toch in elk geval daar waar calamiteitsinkopen naar zijn aard te verwachten zijn. Het is niet vanzelfsprekend dat de ambtenaren die voor de calamiteit inkopen, zelf ook over de kennis beschikken of daar via materiedeskundigen over kunnen beschikken, dat er bij bepaalde bedrijven gepatenteerde technieken zijn die kunnen worden ingezet. Met het Rijkswaterstaat-principe voor contractbeheer op afstand, is dat een risico dat bij calamiteiten, niet goed kan worden ingekocht. Bijvoorbeeld als er niet werkelijk sprake was van een Best Beschikbare Techniek.

De brief suggereert al dat dit probleem vaker voor gaat komen bij infrastructurele projecten, en ook daarover kan aanbestedingsnieuws meepraten. Dit probleem speelt opnieuw ook bij de Brienennoordbrug maar dan met een brug. Steeds opnieuw zijn er calamiteiten aan de Brienenoordbrug. Of is dat soms de enige manier om een contract nog normaal te kunnen inkopen? Voor het geval er sprake is van echte calamiteiten, moet er tijdig en adequaat kunnen worden ingekocht. En daarvoor moet al van tevoren kennis in huis zijn. Of dat in dit geval gelukt is, dat is mooi. Maar dat neemt niet weg dat je daar ook beleid voor kan maken zodat je niet achteraf hoeft te constateren dat je al 100x door het oog van de naald bent gekropen voor wat betreft bijvoorbeeld constructieve veiligheid, waarover al sinds 2010 al tegen dovemansoren wordt geklokkenluid.

(Zie onder vele anderen:
https://www.deingenieur.nl/artikel/bouwsector-faalt-bij-constructieve-veiligheid
https://www.vnconstructeurs.nl/eindbaas-constructieve-veiligheid/ 2024 
https://www.crow.nl/publicaties/constructieve-veiligheid-bestaande-bruggen-en-viad
https://www.bouwenmetstaal.nl/nieuws/nta-voor-beoordelen-constructieve-veiligheid-grote-publieke-gebouwen-gepubliceerd 2023
https://www.neprom.nl/artikel/%22veiligheid-verlangt-veel-meer-aandacht%22/1134 2019
https://www.cbbarnhem.nl/blogs/rijk-geen-rol-waarborgen-constructieve-veiligheid/ 2018 )

Regeren is vooruitzien. 

Voor een duidelijk beeld van de precieze inkoop bij de Margriettunnel, is hieronder de reactie van de Minister van 9 september integraal weergegeven.

Bij de behandeling van de Jaarverslagen van IenW is tijdens het WGO van 26 juni jl. de calamiteit bij de Prinses Margriettunnel (december 2022) ter sprake gekomen. De Kamer is toegezegd voor het eind van het zomerreces een brief te sturen naar aanleiding van de publicatie van Follow the Money over enerzijds de handelswijze bij de herstelwerkzaamheden aan de Prinses Margriettunnel specifiek en anderzijds de te volgen procedure bij calamiteiten in algemene zin. Met deze brief wordt invulling gegeven aan deze toezegging (TZ202406-051).

Achtergrond calamiteit Prinses Margriettunnel
In december 2022 is een van de tunneldelen (tunnelmoten) van de Prinses Margriettunnel omhooggekomen. De situatie is direct door de aannemer van het onderhoudscontract, firma van der Lee, gestabiliseerd door het plaatsen van bigbags met zand op de beide rijbanen. De A7 was op dat moment tussen afrit Sneek-Oost en Joure-West geheel gestremd voor verkeer, wat in de regio leidde tot grote overlast en verkeersonveilige situaties. Deze situatie diende zo spoedig mogelijk te worden opgeheven door de snelweg weer gedeeltelijk open te stellen en de tunnelbak permanent te herstellen.

Aanbesteding Prinses Margriettunnel
Aannemers Heijmans en Van Hattum en Blankevoort (als onderdeel van Volker Wessels) hebben zichzelf gemeld bij Rijkswaterstaat om samen met Rijkswaterstaat de calamiteit op te lossen. Het zijn deskundige partijen die de werkzaamheden kunnen uitvoeren. Omdat Van Hattum en Blankevoort meer mensen en materieel per direct in kon zetten, heeft Rijkswaterstaat begin 2023 de onderzoeks- en ontwerpwerkzaamheden enkelvoudig onderhands aanbesteed aan Van Hattum en Blankevoort en gepubliceerd op TenderNed. In deze opdracht en in de TenderNed-publicatie is tevens aangegeven dat Rijkswaterstaat voornemens was aansluitend op de onderzoeks- en ontwerpwerkzaamheden ook de herstelwerkzaamheden te gunnen aan Van Hattum en Blankevoort.
De onderzoeks- en ontwerpwerkzaamheden hebben uiteindelijk tot mei 2023 geduurd. Pas op dat moment waren de scope van de herstelwerkzaamheden en de uitvoeringsmethodiek bekend en is een overeenkomst afgesloten met Van Hattum en Blankevoort. Op 15 juni 2023 zijn de herstelwerkzaamheden gestart. De Tweede Kamer is hierover op 3 april 2023 en 23 mei 2023 geïnformeerd.
Gezien de onvoorziene omstandigheid – een calamiteit – was er de noodzaak om snel te handelen en daarmee was er geen tijd en ruimte voor een aanbestedingsprocedure onder concurrentie. Dat er sprake is van een calamiteit die de gehele constructie betreft, blijkt uit het feit dat gedurende de eerste maanden van de herstelwerkzaamheden twee andere tunnelmoten ook kwamen opdrijven.
Daarnaast beschikte Van Hattum en Blankevoort over de expertise en ervaring van het door hen gepatenteerde benodigde boorsysteem om tegen de grondwaterdruk in – onder de constructievloer – te kunnen boren in de bodem. Vanwege de karakteristieken van de Prinses Margiettunnel was Rijkswaterstaat genoodzaakt tot gebruikmaking van dit boorsysteem. Dit in tegenstelling tot de herstelwerkzaamheden bij de Vlaketunnel in 2010 waar wel een conventionele techniek, bemaling, toegepast kon worden. Hierdoor waren meerdere partijen in staat het werk uit te voeren. Bij de Prinses Margriettunnel was een eventuele uitvoering door een andere partij niet wenselijk gezien dit zonder de nodige ondersteuning niet uitgevoerd kon worden. Aangezien Rijkswaterstaat onvoldoende ervaring heeft met dit systeem, kon Rijkswaterstaat die ondersteuning niet leveren. De huidige ervaring leert ook dat tijdens de uitvoering het boorproces nog enkele malen is aangepast, omdat tijdens realisatie nog enkele moten kwamen opdrijven.

De gekozen aanpak past binnen de Aanbestedingswet. Er was hier sprake van een calamiteit waarbij een situatie is ontstaan die niet op voorhand had kunnen worden voorzien. In dit bewuste geval is artikel 2.32 lid 1.c. van de Aanbestedingswet aan de orde: De aanbestedende dienst (Rijkswaterstaat in dit geval) kan de onderhandelingsprocedure zonder aankondiging toepassen indien: Lid. 1.c. voor zover zulks strikt noodzakelijk is, ingeval de termijnen van de openbare procedure, de niet-openbare procedure of de mededingingsprocedure met onderhandeling wegens dwingende spoed niet in acht kunnen worden genomen als gevolg van gebeurtenissen die door de aanbestedende dienst niet konden worden voorzien en niet aan de aanbestedende dienst zijn te wijten.

Voor het doorlopen van de spoedprocedure, zoals beschreven in art 2.74 van de Aanbestedingswet, kon niet gekozen worden omdat er nog steeds tunnelmoten instabiel waren en direct ingrijpen noodzakelijk was. De voorbereiding van een aanbesteding via deze procedure zou teveel tijd vergen.

Aanbestedingen bij calamiteiten
Bij het afwegen van de te volgen aanbestedingsprocedure hanteert Rijkswaterstaat de Aanbestedingswet. Zo ook in geval van calamiteiten. Dit doet Rijkswaterstaat altijd gemotiveerd en transparant. Het bepalen of iets wel of niet als calamiteit wordt aangemerkt is afhankelijk van de situatie. Belangrijke criteria daarbij zijn (1) of de gebeurtenissen door de aanbestedende dienst hadden kunnen worden voorzien, (2) in hoeverre spoedig herstel noodzakelijk is en (3) de scope van de werkzaamheden (o.a. herstel of aanpassing noodzakelijk). Rijkswaterstaat zal ook in de toekomst in soortgelijke situaties zorgvuldig blijven afwegen welke procedure doorlopen kan worden en in hoeverre er ruimte is om het werk in concurrentie op de markt te zetten. Een voorbeeld daarvan is de situatie met de Vollenhovetunnel, waar naar aanleiding van de calamiteit bij de Prinses Margriettunnel gemonitord is of er sprake is van omhoogkomende tunnelmoten. Dit bleek bij de Vollenhoventunnel het geval te zijn. De situatie kon daardoor veiliggesteld worden door de tunnelmoot aan de randen te voorzien van ballast, waarna het verkeer met een kleine snelheidsbeperking weer doorgang kon vinden. Voor dit herstel zal vooralsnog een reguliere (verkorte) aanbestedingsprocedure worden gevolgd.

Zoals bekend nadert een groot deel van de kunstwerken in het areaal van Rijkswaterstaat het einde van de levensduur. Hier is aandacht voor; onder andere zijn extra middelen beschikbaar gesteld voor de instandhouding en monitort en inspecteert Rijkswaterstaat de kunstwerken voortdurend. Desondanks blijft er altijd een risico dat een kunstwerk niet meer aan de prestatie-eisen voldoet. Rijkswaterstaat kan dan genoodzaakt zijn om gebruiksbeperkende maatregelen op te leggen of tot direct herstel over te gaan om de veiligheid van de gebruiker te blijven waarborgen. In deze gevallen zal Rijkswaterstaat ook gebruik maken van de mogelijkheden die de aanbestedingswet biedt om werkzaamheden met urgentie te kunnen uitvoeren.

Hoogachtend,