EC voorstel corruptiebestrijding bevat Napoleontische ambities als strafmaxima

Onder kamernummer 2023Z10616 is een voorstel van de Europese Commissie gepubliceerd voor de bestrijding van corruptie. Het voorstel voor de richtlijn ziet alleen op corruptie waarbij ambtenaren van de Europese Gemeenschappen of [red AN: Zoals wij het lezen] ook van ambtenaren van de lidstaten van de EU.  Het gaat om EU COM (2023) 234. Deze week verscheen er ook een toelichtende fiche van het Ministerie van Buitenlandse Zaken, onder auspiciën van Minister Hoekstra, over het Richtlijn-voorstel van de Europese Commissie. Dat fiche is, met kamerbrief gepubliceerd onder nummer: 2023Z10553. 

Het  voorstel zelf is in Nederlandse versie te downloaden via:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=CELEX%3A52023PC0234&qid=1683533655908

Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad en van de Overeenkomst ter bestrijding van corruptie waarbij ambtenaren van de Europese Gemeenschappen of van de lidstaten van de Europese Unie betrokken zijn en tot wijziging van Richtlijn (EU) 2017/1371 van het Europees Parlement en de Raad

Naast de algemene wens voor een meer omvattende strategische aanpak, signaleert de Commissie veel verschillen in nationale anti-corruptieregelgeving die effectieve samenwerking tussen lidstaten zouden belemmeren. De Commissie neemt bovendien problemen in de lidstaten waar betreffende langdurige vervolgingen, te korte verjaringstermijnen, te verreikende immuniteitsregels en beperkte financiële middelen, capaciteit, training en opsporingsmogelijkheden ten aanzien van corruptie. Om deze problemen op te lossen en corruptie zowel effectief te voorkomen als te bestrijden, beoogt de Commissie het huidige anti-corruptieraamwerk van de EU uit te breiden en te actualiseren via dit voorstel voor een richtlijn.

Het voorstel heeft een brede reikwijdte en ziet op zowel corruptie in de publieke als private sector. Voor wat betreft corruptie in de publieke sector wordt een ruim begrip van de term ambtenaren gehanteerd, inclusief bijvoorbeeld buitenlandse ambtenaren, ambtenaren werkzaam bij EU-instellingen en medewerkers van private organisaties die een publieke taak vervullen.

De Commissie acht het van belang om corruptie zoveel mogelijk te voorkomen. Het voorstel bevat dan ook diverse preventieve maatregelen. Belangrijke maatregelen zijn het organiseren van bewustwordingsactiviteiten en het trainen van ambtenaren (op alle niveaus van het openbaar bestuur) en leden van het Openbaar Ministerie (hierna: OM), de rechtspraak en opsporingsautoriteiten. Daarnaast bevat het voorstel regels voor het melden van financiële belangen door ambtenaren, regels voor contacten tussen de private en publieke sector en regels voor het inrichten van gespecialiseerde preventieve anti-corruptieorganen of -afdelingen. Tot slot verplicht het voorstel lidstaten tot het houden van een periodieke risicoanalyse om zo te bezien welke sectoren het meest kwetsbaar zijn voor corruptie, zodat deze risico’s kunnen worden geadresseerd.

De Commissie stelt verder verschillende repressieve maatregelen voor. Ten eerste bevat het voorstel diverse strafbaarstellingen, die grotendeels zijn gebaseerd op het Verdrag van de VN tegen corruptie. Waar sommige strafbaarstellingen onder het Verdrag van de VN tegen corruptie niet verplicht waren (zoals ongeoorloofde beïnvloeding, misbruik van functie en ongeoorloofde verrijking), zijn zij dat in het voorliggend voorstel wel. De strafbaarstellingen zijn echter niet één-op-één overgenomen. Zo wordt voor ongeoorloofde verrijking¹ de bewijslast in eerste instantie bij de overheid belegd en niet bij de verdachte, zoals onder het Verdrag van de VN tegen corruptie het geval is. Ten tweede omvat het voorstel minimale strafmaxima voor boetes (voor rechtspersonen) en gevangenisstraffen (voor natuurlijke personen) om zo de gesignaleerde verschillen tussen lidstaten op dit punt te verkleinen. Hiermee samenhangend voorziet het voorstel ook in minimumstandaarden voor verjaringstermijnen. Ten derde bevat het voorstel diverse bijkomende (strafrechtelijke) sancties/maatregelen, waaronder uitsluiting van overheidsaanbestedingen en ontzetting uit het passief kiesrecht. Ten vierde bevat het voorstel een niet-uitputtende lijst van strafverzwarende en -verzachtende omstandigheden. Ten vijfde stelt de Commissie voor dat, voor zover immuniteit voor strafbare gedragingen uit het voorstel mogelijk is, deze immuniteit kan worden opgeheven via een objectieve, onafhankelijke, effectieve en transparante wettelijke procedure. Ten zesde bevat het voorstel met betrekking tot de opsporing een verplichting om voor effectieve opsporingsmethoden te zorgen, zoals de methoden die worden gebruikt voor het tegengaan van georganiseerde misdaad en andere serieuze vormen van criminaliteit, en om samenwerking tussen de lidstaten en diverse Europese instanties – zoals Europol, het Europees Openbaar Ministerie en de Commissie – te waarborgen en te garanderen. Ten zevende bevat het voorstel de verplichting om statistische data over de strafbare feiten uit het voorstel jaarlijks te verzamelen en te publiceren.

Dus dat viel de redactie van Aanbestedingsnieuws nog het meest op. Minimum standaarden voor verjaringstermijnen. Immuniteit. Minimale strafmaxima? Wat zijn dat voor ambtenaren die zoiets indienen? Belanghebbenden?

Ook ons kabinet vindt het gelukkig allemaal wat ver gaan, blijkens het fiche. Die weerbarstigheid bestaat met name uit de weerstand tegen de opriching van weer een “Autoriteit” zoals daar ook al een Zorgautoriteit en een Mededingingsautoriteit en een nieuwe VoedselenWarenAutoriteit is. Op zich ook wel een terecht punt. Waar is de Autoriteitenautoriteit?

Ten derde stelt het voorstel het hebben van een preventieve anti-corruptieautoriteit of afdeling verplicht.¹ In Nederland bestaat een dergelijke autoriteit niet, gelet op de omstandigheid dat het preventieve integriteitsbeleid is belegd bij zowel het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties als decentrale overheden. Bovendien hebben andere ministeries en uitvoeringsorganisaties een eigenstandige verantwoordelijkheid voor het hebben van een effectief eigen integriteitsbeleid, binnen de kaders zoals geboden door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Ook is er een eigenstandige verantwoordelijkheid voor het opstellen van preventief beleid op hun eigen beleidsterrein (bijvoorbeeld in het kader van aanbestedingen, ontwikkelingssamenwerking of ondersteuning van de private sector). Het is dan ook de vraag in hoeverre het zou passen om één centrale preventieve anti-corruptieautoriteit in te stellen en hoe deze autoriteit zich tot de andere betrokken partijen zou verhouden. Het is evenmin passend om een repressieve instantie (politie, Rijksrecherche, anti-corruptie centrum van de FIOD of het OM) (primair) verantwoordelijk te maken voor de preventie van corruptie. Dit neemt niet weg dat deze instanties ook (in toenemende mate) preventieve werkzaamheden uitvoeren.

Ambitieus klinkt het allemaal  misschien niet, zeker niet voor wie al in slaap valt bij het lezen van de preambules voor deze richtlijn; of voor wie weg kwijnt bij deze wissewasjes, autoriteit wat maak je me nou, minimale strafmaxima … maar dat is het toch wel.

Strafrecht is natuurlijk geen klein wissewasje zoals het meeste in Europees bestuursrecht. Wie was dat ook alweer die voor het laatst nog iets bijdroeg aan de harmonisatie van strafrecht tussen Europese lidstaten? Door wie verkrachting werd verboden en dank zij wie Nederland ophield met het Middeleeuwse berechten van dieren en heksen?

Oh ja, Napoleon. Dat doet de vraag oproepen wie de kwade genius is die al dit soort minimale strafminima bedenkt.